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行政公益诉讼制度的构建

?|?2019-06-26

行政公益诉讼是个新鲜事物,其制度设计与运转需要不断的案例积累,在反复实践中探索和完善这一全新的诉讼类型。行政公益诉讼作为一新型诉讼形式,在西方法治国家已发展的相当成熟,只是各国理论界和实务界对之称呼不一,诸如民众诉讼公民诉讼以公法名义保护私权之诉等等,但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较,可以为中国建立这一制度提供先进经验,并同时证明在中国建立行政公益诉讼的可行性。

一、建立行政公益诉讼制度现实必要性

在中国建立行政公益诉讼,不仅具有可行性,而且具有紧迫的现实必要性。具体来说,主要体现在三个方面:第一,保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等,该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面,关于市场环境利益的案件更是层出不穷,有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的,也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼,有的提起民事诉讼,结果几乎都是无果而终。其根本原因在于,我们没有可靠的公益诉讼度。

第二,保护资源公共利益的需要。中国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中,各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为,对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。如果有公益诉讼制度的存在,事关如此众多人民重大利益的事情,必定不会陷入像今天这样的被动局面。

第三,保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要,不惜重金大搞形象工程政绩工程,而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护,酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益,没有一套行之有效的健全的法律制度,是不现实的。为此,要建立和完善公益诉讼制度。

二、行政公益诉讼制度的形成与发展

1989年制定的《行政诉讼法》构建了以维护公民、法人或者其他组织合法权益为主要目的的主观诉讼制度体系。长期以来,行政诉讼在保护公民、法人或者其他组织合法权益方面发挥了积极作用。但在公共利益受到损害的情况下,由于不能满足主观诉讼基本要件,无法通过行政诉讼制度监督行政机关依法履行职责。无法为了维护国家和社会公共利益而提起行政诉讼,是我国《行政诉讼法》长期存在的制度缺陷。

1989年我国《行政诉讼法》颁布后,学界就已经意识到《行政诉讼法》存在难以保护国家和社会公共利益的缺陷,开始对行政公益诉讼进行研究。直到党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,行政公益诉讼制度才在我国的制度层面初现雏形。201571日,全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等13个省区市开展为期两年的行政公益诉讼试点工作,标志着我国行政公益诉讼制度正式付诸实践。

为期两年的试点工作中,检察机关提起行政公益诉讼在维护国家和社会公共利益方面取得了卓着成效。据最高人民检察院统计,截至20176月行政公益诉讼试点期满,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件,其中行政公益诉讼案件8705件,占96%。行政公益诉讼诉前程序处理案件7676件,除未到一个月回复期的984件外,行政机关纠正违法或履行职责5162件,占77.14%。对诉前程序没有取得效果的案件向法院提起行政公益诉讼1029件、行政公益附带民事公益诉讼2件。法院作出判决的案件全部支持了检察机关的诉讼请求。其中,20151216日,经呈报最高人民检察院批准,山东省庆云县人民检察院对庆云县环保局提起的行政公益诉讼案件,是试点期间全国首例向法院提起的行政公益诉讼案件。2016113日,贵州省福泉市人民法院作出确认锦屏县环保局怠于履行监管职责的行为违法判决,是试点期间全国首例行政公益诉讼判决。

2017年6月,十二届全国人大常委会表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼制度被明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起的公益诉讼制度。全国人大会常委会对《行政诉讼法》作出修改,在第25条增加一款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这标志着我国行政公益诉讼已经正式成为一项在全国范围内推开实施的法律制度。

2017年7月1日,检察机关提起公益诉讼制度正式施行,这项工作从此在全国铺开。行政公益诉讼制度经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进五个阶段,我国检察机关提起公益诉讼制度的改革成为全面深化司法体制改革的典型样本,走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。

综上所述,行政公益诉讼是检察机关为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼,是对我国以主观诉讼为主要模式的行政诉讼制度的重要补充。随着行政公益诉讼制度在全国范围内铺开推行,检察机关将在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域更为有效地监督行政机关依法履行职责,维护国家和社会公共利益。

三、建立行政公益诉讼制度的重要意义

随着检察机关提起行政公益诉讼作为一项法律制度在全国范围内推开实施,项制度在多方面产生重要意义。

第一,是全面深化依法治国实践的重大举措。依法治国包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等方方面面。而监督行政机关依法行政、严格执法,发挥司法机关在维护社会公平正义和公共利益方面的重要作用,是全面依法治国的重要内容。深化依法治国实践不是一句空洞口号,而需要有具体制度支撑和实践探索。长期以来,只有公民、法人或其他组织能够通过行政诉讼救济自身权利,从而间接地监督行政机关依法行使职权,却不能维护国家和社会公共利益。而生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等与人民生活关系密切、涉及人多面广的领域,行政机关若违法行使职权或者不积极履行职责,就容易使国家和社会公共利益受到难以弥补的损失。行政公益诉讼制度的建立,拓展了检察机关对行政机关进行法律监督的方式,开辟了新的客观诉讼空间,有效弥补了对公共利益提供保护的空白,较好维护了客观法秩序。因此,建立健全行政公益诉讼制度,是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要步骤,也是落实全面依法治国战略,深化依法治国实践的重大举措。

?第二,有效维护国家和社会公共利益。《行政诉讼法》构建的传统行政诉讼制度具有较强的保护私人利益的主观诉讼色彩,对公民私益的保护机制相对健全,但对公共利益的保护与救济有所欠缺,导致国家和社会公共利益受损时无法通过司法途径获得保护。因此,检察机关代表公共利益提起行政公益诉讼,是维护国家和社会公共利益的必要措施和重要手段。通过行政公益诉讼制度,赋予检察机关代表公共利益提起行政公益诉讼的权力,能够在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域,将大量侵害国家和社会公共利益的行为及时纳入监督视野,使损害国家和社会公共利益的行为得到有效纠正。

第三,监督行政机关依法行政,推动法治政府建设。党的十九大报告指出,到2035年,法治国家、法治政府、法治社会基本建成。在向建成法治政府目标迈进的过程中,除了行政机关的自我约束和推动外,还离不开其他国家机关和社会的参与、监督。行政机关行使职权要接受人大监督、司法监督、社会监督等多方面监督。然而,这些监督方式并未对行政机关形成严密的监督体系。检察机关提起行政公益诉讼是针对行政机关违法履职或不作为造成国家和社会公共利益损害的行为进行监督,能够有效弥补其他监督手段刚性不足等缺陷。检察机关通过发出检察建议督促行政机关依法履行保护公益职责,增强了行政机关依法行政的主动性积极性,而对不予整改的行政机关提起行政公益诉讼,进一步强化了诉前程序的督促效果。在行政公益诉讼试点中,绝大多数案件都与行政机关不作为或不完全作为有关。党的十八大以后,党内制度越来越严格,规范公权力的制度笼子越扎越紧。因此,部分行政机关工作人员经常存有多一事不如少一事的心态,生怕因履职不当引来相关责任,从而对许多违法问题放任不管。实践证明,行政机关不作为的问题普遍存在,引发的后果远比违法履职严重得多。因此,检察机关提起行政公益诉讼制度,不仅能够有效解决维护国家和社会公共利益领域的政府不作为问题,还有利于监督行政机关依法行政,推动法治政府建设,为实现到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的目标发挥积极推进作用。

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